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新環保法格局下的上海環境執法

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新環保法格局下的上海環境執法

發布日期:2017-01-06 作者:天添盈配资 點擊:

2015年,上海市環境監察系統以新環保法實施为契機,借勢發力,将这一年定为全市環境執法的轉折年,轉變思路、創新模式,運用新環保法賦予的新手段、新措施,環保執法力度比往年明顯增強。

2015年,全市查處网上配资設備環境違法案件2573件,處罰金額突破億元,达1.7億餘元,案件數及處罰金額同比去年增長32.5%和65.7%。與此同時,新環保法設定的四項法律措施在環境行政執法中全面落地開花,按日計罰、限産停産、移送公安機關行政拘留以及追究刑責案件方面均有重大突破,特别是追究當事人刑事責任的案件顯著高于往年。

■适應新法

強本固基

新環保法的實施,賦予環保部门更多權力,也帶来更多責任。面對新法,必須理清思路、調整思維,才能更好地适應新形勢、新局面。1年来,上海環境監察人員自我加壓,修煉内功,能力建設不斷加強。

側重培訓通俗性和實用性。为提升執法人員的綜合素質,不斷提升執法的水平和格局,使環境執法由執法的規範性,向執法的技巧性、執法的藝術性的轉變,彌補立法滞後性造成的當事人規避環境違法的行为,上海環境監察系統組織了多次通俗易懂、實用高效的培訓,力争使執法人員盡快掌握現場執法檢查的要領。

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通俗性。環境執法政策性強、专业性強、涉及面廣,新進人員難以在短時間内掌握環境執法的要領。为此,根據環保法律和法理,結合環境執法實踐,按照環境執法的規律,将環境執法檢查歸納为“報批環保手續”、“污染防治措施”、“環境内部管理”三大塊,并梳理每塊需要檢查的内容(事實)、措施(取證)和步驟(程序),使執法人員及早掌握現場檢查的“路徑”;为了提高行政處罰的有效性,根據案件審理、行政複議、行政訴訟的经验,歸納判斷行政處罰合法性、合理性的“六個要件”,并對每個要件規定衡量的标準,便于執法人員按照規定的要求調查權證。

針對性。将培訓與具體的行政執法相結合。为了提高了對鋼鐵行业专項執法檢查的質量,上海市環境監察總隊派人到相關鋼鐵行业現場觀摩鋼鐵行业的生産環節、生産工藝、污染物防治情況,請专家講授鋼鐵行业的産污、治污、排污情況。結合2015年秋冬大氣執法檢查,請執法经验豐富的執法人員和专家講解揮發性有機物及鍋爐的污染防治。特别是“兩高”司法解釋及新環保法頒布後,上海市環境監察總隊通過各種形式,結合日常環境執法的現狀及其要求,對區縣環保局及環境監察支隊進行了培訓。

實用性:結合全市執法人員自身查處的案件,以案說法,向執法人員講解近年本市發生的行政處罰典型案件,经验及教訓。

制度管人。好的制度才能更好地發揮出效用,2015年,重新梳理過的《上海市環境監察管理制度》,更加明确了環境監察的科室職責分工及其工作流程,使環境執法人員真正“有章可循、有據可查”。同時,針對頻發的重污染天氣,以《上海市空氣重污染专項應急預案》为基礎,上海環境監察總隊适時制定了“環境監察應急管理辦法”,确保在特殊的時段,執法人員及時出警、按時反饋。为了落實環境保護部“環境監管随機抽查實施方案”,适時制定了全市的落實方案,還進一步規定了全市“環境監察的實施方案”,細化了建立信息庫的具體要求、内部的職責、流程等具體規定,使環境監管方式順利“變軌”。

升級擴編。在上海市環保局的努力下,目前,上海環境監察各支隊的級别将由科級升为副處級,非中心城區環境監察人員在原来的基礎上增加到20人左右。環境監察支隊的升級擴編,減緩了監察部门工作的壓力,增強了執法隊伍内部的活力,提高了執法部门的动力。

關口前移。为了加強對化工行业的環境監管,上海市環境監察總隊按照上海市環保局和上海化工區管委會的統一部署,在上海化工區派駐化工支隊,對駐區排污企业實施環境監管。化工支隊在不到3年的時間里,除了開展日常的排污收费、現場檢查、環境應急等工作外,注重強化企业環境基礎建設,建立1廠1擋、開展風險源排查、繪制化工區環境保護地圖,努力争創全國一流专业化環境監察隊伍。

強化“技防”。为了構建對污染源 “全天候、全過程、全覆蓋”的環境監管模式,上海市十分注重“技防”在執法中的運用,将環境監測部门出具的在線監測數據作为排污收费和行政處罰的事實依據,加快全市環境執法移动平台建設,基本實現了執法信息與全市環境監察支隊的執法信息實現對接。为推進全市環境監管“雙随機”工作,上海市環境監察總隊委托专业機構率先開發了“環境監管随機抽查”軟件系統,實現了市、區(縣)執法對象信息庫對接和執法對象和執法人員通過計算機搖号篩選的“雙随機”。

分級管理。闵行區探索分級管理模式,區、鎮、街道對污染源實施分級管理,同時,信訪案件分類處理(奉賢)。闵行區、鎮政府設立大聯动中心,對村、居委會、街面的環境污染實施网格化管理,网格化巡視員對污染排放實施監督。

■用好新法

提升執法水平

新環保法賦予的按日計罰、查封扣押、限制生産、停産整治等措,成为上海市今年強化環保執法力度的主要舉措。

圍繞这4項措施,上海市環境監察系統結合“兩高”司法解釋的規定,以及《上海市大氣污染防治條例》等地方法規,不斷加大對環境違法犯罪行为的追究力度,執法力度明顯增強。

2015年,對拒不改正案件做出12件按日計罰案件,其中,上海市環境監察總隊對某污水處理廠按日計罰金額达170萬元、寶山區環境監察支隊對某水泥廠按日計罰金額达150萬元。此外,全市環境監察機構對皇明太陽能有限公司等11家單位采取了查封扣押措施,對上海申能星火熱電有限責任公司等3家單位采取了限産、停産措施。此外,對以私設暗管偷排污染物等方式逃避監管的6家企业負責人,移送公安機關實施治安拘留,起到了較好的震懾和教育效果。

2015年,上海市環境監察系統以貫徹落實新《環境保護法》、國務院辦公廳《關于加強環境監管執法的通知》为契機, 圍繞全局中心、加大執法力度、防範環境風險、關注公衆民生, 不斷适應新常态下的環境監管執法。具體做法是:一是突出三個重點,開展對重點區域污染源的執法檢查。即:集中力量,打響對污染嚴重的行业、區域和污染物的持久戰、遊擊戰和殲滅戰。二是抓住三條主線,推动對重點行业污染源的专項整治。即:開展對大氣、水和其他領域污染源的专項執法檢查,“圍殲”特定時段的特定污染源。三是把握三個全面,注重環境執法的實效。即:強化能力建設,提升執法績效;強化環境執法,環境執法再創新高;全面提升服務意识,維護公衆環境權益。

在對環境違法行为堅持“出重拳,用重典”的同時,上海市環境監察工作還引入“柔性”管理的理念,即對情節輕微,沒有造成環境影響的環境違法行为,運用引導、禁示、教育等行为指導手段,引導行政相對人守法自律,“執法建議書”。轉變重處罰、輕糾正、弱指導的執法模式。

■“吃透”新法

創新執法模式

環境監察人員少,任務重,按照現有的環境執法力量,難以對環境污染做到“全天候、全覆蓋、全過程”的環境監控,为提高執法實效,上海市環境監察系統挖潛增效,積極創新執法模式,提高工作科学性。

整合執法资源,提升執法績效。

樹立“全市環境執法一盤棋”的思想,整合執法资源,做到合縱連橫。

在合縱方面,上海環境監察總隊充分發揮區(縣)環境監察支隊的作用,在對金山地區的環境整治中,上海市環境監察總隊與兩區的執法力量擰成一股繩,共同開展聯合檢查、跨區檢查和錯峰檢查,發揮了1+2>3的作用。同時,上海市環境監察總隊在對國控、市控大型企业實施檢查時,注意吸收區(縣)環境監察支隊的业務能手,參與上海市環境監察總隊對化工、鋼鐵行业的檢查,既彌補了专业力量不足、人手不夠的問題,又鍛煉了隊伍。此外,上海化工支隊、金山支隊、奉賢支隊還建立了三方聯系會議制度,定期召開會議,商讨存在的問題,評估執法效果、提出改進的措施,并聯合開展執法檢查。

在連橫方面,上海市環境監察總隊積極與市檢察院、市治安總隊研讨司法提早介入環境案件的可行性,與市治安總隊聯合召開了全市17個區縣公安治安支隊、環境監察支隊負責人參加環境保護案件查處對接交流會,研究環保研讨刑事案件的對接要求、经验。除此,上海環境監察系統還加強與水務、城管建交委等部门的合作,聯合處理污水納管截流、稭稈焚燒、建築揚塵等環境污染問題。在此基礎上,2016年,上海市将按照黨的十八屆五中全會提出的“實行省以下環保監察監測機構執法垂直管理制度”的要求,突破思維局限,整合全市環境監察力量,配合市環保局做好頂層制度設計,強化對污染源事中、事後監管方式,開展與相關部门對排污行为的協同共治。

借助各種方法,補短闆增效應。

在對生産環節多、工藝複雜的化工企业實施檢查時,上海市環境監察總隊積極向外借智借力,聘請经验豐富的化工专业专家,對企业的環境風險、污染物處理設施、環境預案等内容進行“會診”借鑒,對企业污染物防治開展較为深層次的檢查。

为了推進排污許可證核發工作,寶山區環保局聘請了環境科研機構開展轄區内區管重點污染源核查工作,旨在通過社會力量摸清寶山區重點污染源排污現狀、環保合法及其環境重點監管方向。

金山區二工區管委會聘請了天津環境专家,對駐區企业開展組團式檢查,并聘請了第三方對企业污染源進行監督。

上海市環境監察系統不僅重視對環境違法行为“出重拳、用重典”,對媒體的導向、聯动效應也十分重視。圍繞新環保法、《上海市大氣污染防治條例》的實施和全市環保中心工作,對開展专項環境執法活动,或者對典型的環保案件,通過電視、廣播、報紙登新聞媒體及時曝光,不僅起到了處罰一個、震懾一片、教育一方的目的,也在一定程度上推动地區産业結構的調整和企业生産方式的轉變。

在對違法企业報道的同時,也對積極落實整改措施的企业也進行了正面報道,如對上海某漂染公司違法排放明顯可見黑煙,通過按日計罰,企业積極調整能源結構,強化污染治理的報道,發揮了正面的示範作用,增強了企业社會主體意识。

■突出問題導向

探索分類施策

環境執法任務重、要求高、涉及面廣,僅憑目前的環境監察力量,難以在短期内扭轉“違法成本低、守法成本高”的現象。为此,上海環境監察總隊抓住環境執法的主要矛盾,緊緊圍繞“三個三”開展環境執法工作,即:瞄準三個重點(重點污染源、重點污染物、重點信訪)、強化三種措施(現場檢查、違法追責、執法後督察)、注重三種實效(懲罰一批、改正一批、關停一批)。

2015年初,集中開展了建設項目違法建設、生産的執法檢查;年中,持續開展了對金山區化工行企业開展了無組織排放廢氣(粉塵)、大氣污染物處理設施不正常使用、揮發性有機物違法排放的執法檢查;年末,開展了秋冬季節大氣污染執法檢查,集中檢查了大氣污染重點監控企业及其燃煤鍋爐清潔能源替換情況。上述執法檢查,配合了全局環保中心工作,有利推动了環境保護工作的完成。

開展重點地區专項執法整治。

針對金山石化地區環境問題突出,企业排放廢氣擾民問題的日益凸顯,2015年8月,上海市環境監察總隊成立了由總隊相關科室及金山、奉賢支隊业務骨幹參加的金山地區環境綜合整治特别執法小組,開展對重點區域及其周邊化工集聚區的産业核心區域開展執法檢查,重點查處惡臭與揮發性有機物氣體無組織排放、廢氣治理設施不正常使用、擅自拆除或者閑置廢氣治理設施等違法行为。

截至2015年12月底,上海市環境監察總隊、金山區、奉賢區及化工區環境綜合整治執法小組共出动執法人員597批次,1925人次,檢查企事业單位1145户次,檢查環保處理設施2502台套,立案查處161件,處罰金額500餘萬元,拟罰款金額506餘萬,查封扣押5件,停産限産59件,拟按日計罰16件,限期責令改正104件,涉嫌犯罪案件已移送公安部门兩件,典型案例媒體曝光14件。通過近幾個月密集式的排查和對違法行为的重拳出擊,震懾了違法排污企业,出現了企业違法排污行为開始收斂、部分區域環境質量開始改善、信訪投訴開始減少的迹象。

針對環境風險高、排污總量大、居民投訴多的鋼鐵、石化等行业,上海市環境監察總隊結合日常環境監察發現的環境問題和信訪投訴情況,聯合寶山、闵行等區環境監察支隊對其開展了集中的专項執法檢查,及時梳理檢查中發現的環境問題,編制专门的檢查報告,提出改進的要求,提高生産企业的污染防治水平,化解信訪矛盾。

加強重點時段专項執法。

組織秋冬季節大氣专項執法行动。上海市環境監察總隊按照市環保局的統一部署,在2015年四季度組織開展了秋冬季節大氣污染专項執法行动,對35家大氣污染重點管控企业、68家PM2.5潛勢貢獻率大的企业、278家大氣污染防控企业及739台燃煤鍋爐清潔能源替代企业等開展全面檢查工作。为打好这場“空氣保衛戰”,上海市環境監察總隊未雨綢缪、謀定後动,拟定了《關于加強秋冬季節大氣专項執法的通知》,印發了《第四季度本市采取臨時性污染減排措施重點企业檢查工作的方案》,召開了全市環境監察系統工作推动會,明确了专項執法工作目标、檢查範圍和内容要求,分解了市區兩級環境監察機構的職責,強調了信息報送和督察督辦等工作要求。在此期間,受外省污染物輸送的影響,上海市一再拉響重污染臨時管控的警報,全市環境監察系統按照要求,做到了及時出警、認真排查、按時反饋。通過應急出警,促進了市區兩級環境監察機構的互动,檢验了環境監察隊伍的戰鬥力。對檢查中發現的揮發性有機物無組織排放、未配備廢氣處理設施和處理設施停運不正常運行等違法行为,均被立案查處。除此,上海市環境監察系統在全市範圍内開展了配合“六五”環境日专題宣傳、綠色護考等专項檢查,起到了良好的社會效應和環境效應。

着力做好重點企业環境監管。

開展餐飲行业集中檢查。油煙氣污染擾民是環境監管的“頑症”,不僅存在面廣量大的問題,許多環境問題還久拖不決,形成積案。为化解“店群矛盾”,全市環境監察機構對油煙氣污染開展集中整治。在對全市543户次餐飲檢查後發現,存在建設項目違法行为的企业有248户,未安裝油煙淨化設施的企业有174户、油煙淨化設施不正常使用的有69户。全市立案調查42户,提出責令改正162户。

對一類污染物排放企业進行檢查。根據上海市2015年執法監察重點(鎳排放超标問題),上海市環境監察系統按照10%的比例抽查了相關企业,重點檢查企业污染治理設施是否正常運行,總排口、車間(或設施口)、雨水口一類污染物是否达标排放,网上配资廢液和濾渣是否按危廢處置,网上配资污泥量是否與廢水處理量匹配、處理處置情況,設施運行及管理台賬是否建立完善等。

開展危險廢物執法檢查。截至2015年11月底,上海市環境監察總隊檢查企业224户,共查實涉嫌違法傾倒危險廢物、将危險廢物交由無资質單位回收、不規範收集貯存危險廢物等違法行为177件。

■通過“換擋提速”

開創環境監察新格局

下一步,上海市環境監察系統将通過體制、機制和法制的“換擋”,提高環境法治的速度,打造上海市環境監察工作的“升級版”。

一是适應環境體制的重大變化。按照十八屆五中全會“雙監”垂直管理的要求,上海市将率先開展試點。上海市環境總隊将按照市環保局的統一部署,進一步梳理環境監察的職責,處理好與區(縣)政府、區(縣)環保局及相關職能部门的關系,按照“全市環境監察工作一盤棋”的思想,整合资源、挖潛增效、再創佳績

二是适應環境機制的重大變化。按照環境保護部的要求,完成環境監管對象由頻查到抽查的“變軌”。構建與該項執法方式相關的企业誠信體系建設,增強企业守法自律的意识。同時,對一些“技術含量高”的工作,積極探索“第三方”服務,彌補環境監察系統专业執法力量不足的問題。

三是适應環境法制的重大變化。以新大氣法實施为契機,對排放大氣污染物的污染源,加大執法的力度、拓展執法的廣度、挖掘執法的深度,使新環保法設定的新的法律措施在全市執法中能夠落地開花。同時,加大對揮發性有機物等污染源的排污收费力度,通過经濟的杠杆,倒逼企业調整産业結構、轉變生産方式,改善區域環境質量。


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